충남연구 (제00권 제0호)

논문제목

논문제목: 부제목*

홍길동**·이몽룡***

Title:  Sub title*

Gildong Hong**·Mongryong Lee***

* 이 논문은 000000의 연구비 지원에 의해 수행된 연구임(00000-00000).

** 충남연구원 사회통합연구실 연구위원│gildong@cni.re.kr

*** 충남연구원 경제산업연구실 책임연구원│mrlee@cni.re.kr

요약： 우리나라 통계행정은 1948년 대한민국 정부수립 이후 지금까지 많은 성장과 발전을 거듭해 왔으며, 향후에는 더욱 역동적인 양적･질적 변화를 요구받게 될 것으로 예상된다. 따라서 지금까지 어떠한 환경 속에서 어떠한 제도상･정책상의 변화를 겪어 왔는지, 그 의미는 무엇이었는지, 그리고 현재에는 어떠한 문제점들을 안고 있는지에 대한 검토를 바탕으로, 우리나라 미래 통계행정의 발전 방향을 상정해 보는 것은 의미가 있다고 하겠다. 이를 위해 본 연구는 우리나라 통계주무부서(현재의 통계청)의 기구, 제도 및 기능의 변화 등을 건국 초기, 정치적 변동기, 경제개발시대, 경제･사회 발전기, 그리고 정보화･지방화･국제화 시대로 나누어 살펴보고자 한다.

주제어： 통계행정, 국가통계시스템, 통계청, 통계기구, 통계기구, 통계기구, 통계기구, 통계작성기관

ABSTRACT： Nowadays, the policy shift towards a more human-oriented urban planning is becoming a critical issue in urban planning and urban regeneration. In order to actualize this policy, there is an increasing need for further research on pedestrian-oriented streets as they are considered as crucial spaces which infuse vitality to the city by providing space for various activities. In this aspect, this study empirically analyzes the relationship between pedestrian volume to quantify street activation and factors of planning, while focusing on streets in district unit planning zones.

KeyWords： Street activation, district unit plan, pedestrian volume, street design

Ⅰ. 서 론

우리나라 통계행정은 1948년 대한민국 정부수립을 계기로 공보처에 통계국이 설치되면서 공식적으로 시작되어, 지금까지 많은 성장과 발전을 거듭해 왔으며, 향후에는 더욱 역동적인 양적･질적 변화를 요구받게 될 것으로 예상된다. 따라서 지금까지 어떠한 환경 속에서 어떠한 제도상･정책상의 변화를 겪어 왔는지, 그 의미는 무엇이었는지, 그리고 현재에는 어떠한 문제점들을 안고 있는지에 대한 검토를 바탕으로, 우리나라 미래 통계행정의 발전 방향을 상정해 보는 것은 의미가 있다고 하겠다. 최근에 오면서 ‘통계는 국가경영의 인프라’라는 인식이 서서히 자리를 잡아가고 있는 상황인데다, 특히 금년 2008년이 대한민국 정부수립 60주년을 맞이하는 해이기, 이러한 작업의 의미는 더욱 크다고 하겠다.

핵심적인 변화의 내용은 어떠했으며, 그러한 변화가 나타나게 된 배경은 무엇인지를 간략히 살펴본 뒤, 이를 토대로 통계행정의 발전방향을 제시해 보고자 한다. 또한 본 연구는 역사적 비교론적 시각에 입각하여, 주로 기존의 관련 논문 및 연구보고서를 정리･분석하는 연구방법을 택하고 있다.

Ⅱ. 이론적 배경

1. 건국초기의 통계

1) 정부수립과 초기 통계기구의 구성

1948년 UN임시한국위원단의 감시아래 한반도의 가능한 지역 내에서 총선거가 실시되었고 이어서 대한민국 최초의 헌법이 제정･공포됨으로써 정식으로 정부가 수립되었다.

<표 1> 연도별 통계작성기관 및 승인통계

	2003년 1월	2004년 1월	2005년 1월	2006년 1월	2007년 1월	2007년 12월
기관수	134개	132개	136개	137개	159개	390개
통계수	434종	455종	474종	498종	736종	1,036종

이에 이어, 정부조직법상 공보처 직제가 공표됨에 따라 공보처 내에 통계국이 신설되었다. 당시 통계국에는 통계관실과 서무, 기획, 국세조사 및 인구조사의 4개 과를 두었고 직원은 약 1,000명 정도이었다. 이를 계기로 미군정부 시절 보건후생부가 담당하고 있던 인구동태조사가 통계국으로 이관되었다.

그 후 통계국의 조직은 1950년 3월 직제개정으로 종전의 통계관실과 서무과가 폐지됨으로써 3개과로 축소되고 직원 수도 600명 수준으로 줄었다. 한편 공보처의 통계국외에 다른 원, 부, 처, 청 등 각 기관에도 총무과나 서무과 또는 문서과 내에 통계담당을 두고 소관업무와 관련된 행정통계를 담당토록 하였다.

논문제목

2) 주요 통계활동

공보처 내에 통계국이 신설되고 대통령령으로 ‘총인구조사시행령(1948.12)’이 공포된 데 이어 1949년 초에는 인구조사법이 제정･공포됨으로써 건국이후 최초로 공식통계가 출현할 수 있는 근거가 마련되었다. 비록, 이 법에 의하면 총인구조사는 10년을 주기로 실시하되 매5년마다 간이총인구조사를 실시할 수 있게 되어 있었으며, 총인구조사는 서기로 5 또는 0이 끝나는 해에 실시하는 것이 국제적 관례이기는 하나, 당시에는 종합경제정책의 시급한 마련과 추진을 위하여 1949년 5월 1일을 기점으로 총인구조사를 실시하게 되었다. 이 같은 인구조사에 관련된 법률적 기반들은 인구조사가, 비록 정교하지도 않았고, 막연한 수준이었지만, 경제시책의 기본이라는 인식하에 정비된 것이라 볼 수 있다.

그러나 이듬해의 6.25동란으로 인해 특성인구현황은 집계하지 못하고, 단지 총인구수에 도그러나별, 연령별, 직업별 개황만을 파악하는데 그쳤다. 실질적 의미의 센서스, 즉 인구조사는 1960년에 가서야 비로소 이루어졌다(송문섭, 2001).

상주인구조사는 1896년에 제정된 호구조사규칙을 기본으로 하여 매년 실시하기로 한 조사로서, 인구총조사와 함께 우리나라 통계조사의 근간을 이루고 있었다. 그러나 이 조사가 정착하게 된 것은 전쟁의 혼란을 겪은 후인 1955년부터였다고 하겠다. 이러한 상주인구조사는 행정계통을 통한 보고통계로서 총인구조사에 비해서는 신뢰성이 다소 낮은 조사였으며 주로 행정기관 내에서의 행정목적으로 활용되었다. 또한 인구동태조사는 ‘인구동태조사령’을 근거로 ‘인구동태조사시행규칙’을 마련하여 1948년분부터 조사하였다.

그리고 1950년부터는 서울 거주 120 근로자 가구를 대상으로 생계비조사를 시작했으며, 1959년에는 가계조사로 이름이 바뀌면서 표본의 수를 600 가구로 늘렸다. 이 조사가 갖는 통계학적 의미는 우리나라에서 처음으로 확률이론에 의한 표본조사를 실시하였다는 점이다. 시기적으로 다소 늦었지만, 당시 통계국에서 실시하였던 또 다른 표본조사의 사례로는 약 4,000 가구에 대한 경제활동을 조사하였던 노동력조사가 있었다.

이상의 통계 외에도, 공보처 통계국은 산업시설 및 근로실태조사, 자원 및 생산량조사, 정부기관형태조사, 주택조사 등을 실시하였다.

가설1: 농업통계는 농림부직제에 의하여 장관비서실 조사통계과에서 경지면적, 농가호구수 등 농업기본통계를 담당하였다.

2. 정치적 변혁기의 통계

1) 혼란기의 통계행정

우리나라의 통계활동은 6.25 동란을 거치면서 일시 위축되었으나, 전후 부흥기인 1955년 2월에 정부조직이 바뀌면서 통계조직도 새롭게 재편되었다. 당시 공보처가 공보실로 바뀌면서 공보처 내에 있던 통계국이 기획과, 국세조사과, 인구조사과라는 직제는 그대로 유지된 채 내무부로 이관되었으나, 인원수는 600명에서 400명 선으로 감축되었다.

그 뒤 내무부의 직제개정(1957)으로 통계관(서기관 1명, 사무관 2명)이 부활되고 과의 명칭도 통계기준과, 인구통계과, 경제통계과, 제표과로 재정비되었다. 즉, 종전의 기획과가 통계기준과로 되고, 국세조사과와 인구조사과를 합하여 인구통계과로 된 반면, 경제통계과와 함께 자료처리업무를 담당할 제표과를 새로 설치하였다. 이처럼 통계국의 조직과 기능이 확대되었음에도 불구하고 담당직원의 수는 대폭 축소되어 정규직 58명과 임시직 195명(합계 253명)으로 구성되었는데 이는 당시 정부의 재정적 어려움에 따른 정부기구 축소방침에 따른 것으로 이해된다. 이처럼 통계기구가 약화되자 내무부 통계국은 ｢통계행정강화요강｣을 국무회의에 상정하여 의결시켰다. 이 요강의 요지는 해방이후 수차례의 통계기구 개편이 있었음에도 불구하고 통계담당직원의 감축과 예산상의 제약 때문에 통계활동이 정상적으로 운영되지 못하고 있었고 각 정부기관에 분산된 통계기능을 종합 조정하는데 많은 애로가 있으므로 통계법이 제정될 때까지는 이 ｢통계행정강화요강｣에 따라 통계기능의 강화, 통계제도와 통계조사활동의 개선 및 통계간의 종합조정을 도모하고는 내용이었다.

2) 미국 통계고문단의 활동

1958년 미국 정부의 대외원조처(ICA)는 2차 대전 후 일본의 통계제도와 통계조사체계를 정비했던 경험을 가졌던 미국의 Survey & Research Corporation과 한국 통계의 개선에 관한 계약을 체결한 데 이어, 한국 정부와는 한국의 통계제도와 통계조사활동의 개선을 위하여 상기 회사가 설치･운영하는 통계고문단의 활동에 협조토록 하는 계약을 맺었다. 이 고문단의 활동은 당초에는 2년 예정이었으나, 1958년 4월에 내한하여 5년간 활동하였다.

통계고문단의 첫 번째 활동은 인구･주택 및 농업 센서스에 관한 것으로 한국정부에 아래와 같이 권고하였다: 첫째, 1960년 인구･주택 및 농업 센서스에 관한 조사표의 작성준비, 최종조사표의 작성계획 및 집계문제 등 조사의 실시계획은 관계기관이 직접 담당하되, 관계 국무위원으로 구성된 국세조사위원회를 새로 만들어 이를 감독하도록 한다. 둘째, 한국은행에서 이미 작성된 농업조사계획은 대체로 원안대로 실시토록 한다. 그리고 셋째, 국내에 분산되어 있는 자료집계기구는 국세조사위원회 사무국의 관할로 집중시키고 이 기구는 각 기관들이 공동으로 사용하게 한다. 이러한 건의를 기초로 하여 대통령령이 마련되었고, 이에 따라 국세조사위원회(위원장: 내무부장관)가 설치되었다. 이 결과 1960년 센서스를 위한 정부 각 부처의 통계활동이 명확하게 구분되었으며 향후 통계국이 중앙통계조정기관으로서의 역할을 맡을 수 있는 근거가 마련되었다. 이와 함께 통계고문단은 1960년 센서스 요원의 해외훈련 등에 대한 측면 지원을 비롯하여 한국 정부의 통계행정 전반을 개선하기 위하여 각종 통계활동들을 검토하였다.

이러한 활동들을 보다 구체적으로 나열한다면, 자료처리의 적용범위 설정, 통계의 정확성 제고방안 마련, 조사방법 및 정부통계기구에 대한 점검, 통계관련 법령 사항에 대한 검토 등이 있었다. 이러한 활동들의 궁극적인 목적은 국가통계체계의 통합에 필요한 계획의 강구에 있었다고 하겠다.

Ⅲ. 연구모형

1. 경제사회 발전기의 통계체계 정비

1) 경제사회의 발전과 신규통계의 개발

1970년대에는 중화학공업의 강력한 추진과 수출위주의 경제정책 등으로 인하여 새로운 분야에서의 통계수요가 급격히 증가한 반면, 1960년대의 경제개발과정에서 나타난 각종 문제점들과 이에 대한 반성이 제기되면서 통계의 질적･양적 개선에 대한 압력이 거세졌다. 먼저 1970년대에는 통계법상 통계의 수가 크게 증가하였다. 조사통계국의 광공업동태조사, 건설업통계조사, 재고통계조사와 수산청의 어업생산고조사, 어업기본통계조사, 그리고 건설부의 건축물착공통계조사 등과 같은 통계들이 새롭게 지정되었다. 이로서 1970년에 223종(지정통계 24종)이었던 것이 1975년에는 307개(지정통계 28종)로 크게 늘어났다.

<그림 1> 연구모형

이 같은 통계종류의 증가뿐만 아니라 이 시기에 있어 보다 특징적이었던 사실들은 다음과 같다. 첫째, 이전까지 총량통계･물량통계･생산 위주의 통계 작성에서 동태･이동･수주착공･기업체질･계층 같은 부문별 통계와 유통부문 관련 통계 및 농림어업부분에서의 농기구･농작물피해･양잠과 같은 보다 심층적인 통계들의 작성에도 관심을 가지기 시작했다. 둘째, 업종별 사업체수 조사, 영세사업체조사, 출산력조사, 노동력유동실태조사, 산업재해조사, 국민영양조사, 사회복지시설조사 등이 실시되었으며, 사회문화적 통계로는 인구이동조사, 취학자통계, 가정의례준칙상황보고, 학생신체검사통계 등의 보고통계들도 새롭게 추가되었다. 셋째, 고용구조나 질병사인통계, 가족제도, 지역통계를 비롯해 이런 모든 것들을 포괄하는 별도의 사회통계를 개발하고 체계화하려는 시도가 이루어졌다. 그 결과 1981년에는 지정통계 33종을 포함한 승인통계의 수가 427개로 크게 증가하였던 것이다.

2) 통계행정체계의 정비

특정 국가의 통계시스템은 중앙통계기관의 역할과 각급 통계기관의 자율성 정도에 따라 크게 집중형과 분산형으로 나누어지는데, 그 중간 형태인 절충형을 채택하고 있는 국가들도 적지 않다. 분산형의 특성이 가미된 정도가 높은 국가일수록 각종 통계간의 연관성과 통계의 정확성, 효율성, 일치성 등을 보장하기 위하여 통계기준의 설정이나 종합조정 및 통계행정의 체제유지 기능을 담당하는 통계종합조정기관의 역할이 중요시된다.

한편, 통계정책의 입안과 집행, 그리고 조정을 주요 임무로 하여 1962년부터 설치되어 온 통계위원회, 실제로는 중앙통계기관인 통계청장의 자문기구로서의 역할을 수행하여 왔지만, 역시 나름대로 발전을 하여 왔다. 통계위원회의 구성에 관한 사항은 수차례의 수정을 거쳐 당시에는 통계청장이 위원장이 되고, 위원으로는 재정경제원･내무부･농림부･통상산업부･정보통신부･환경부･보건복지부･노동부･건설교통부･해양수산부 및 통계청의 간부와 한국은행･대한상공회의소･한국개발연구원의 임직원 또는 통계에 관한 학식과 경험이 풍부한 인사들로 구성되고 있었다. 또한 필요에 따라 분과위원회를 둘 수 있다는 조항에 따라 기준･조정, 인구, 사회, 경제, 정보관리에 관한 분과위원회들을 두고 있었다.

Ⅴ. 분석 결과

1. 경제사회 발전기의 통계체계 정비

1) 경제사회의 발전과 신규통계의 개발

1970년대에는 중화학공업의 강력한 추진과 수출위주의 경제정책 등으로 인하여 새로운 분야에서의 통계수요가 급격히 증가한 반면, 1960년대의 경제개발과정에서 나타난 각종 문제점들과 이에 대한 반성이 제기되면서 통계의 질적･양적 개선에 대한 압력이 거세졌다.

먼저 1970년대에는 통계법상 통계의 수가 크게 증가하였다. 조사통계국의 광공업동태조사, 건설업통계조사, 재고통계조사와 수산청의 어업생산고조사, 어업기본통계조사, 그리고 건설부의 건축물착공통계조사 등과 같은 통계들이 새롭게 지정되었다. 이로서 1970년에 223종(지정통계 24종)이었던 것이 1975년에는 307개(지정통계 28종)로 크게 늘어났다.

1980년대에 들어서면서 국제사회에 있어 우리나라의 위상이 점차 부상되기 시작하였는데, 이에 맞추어 국제통계에 대한 수요와 관심도 크게 증가하였다. 이 같은 현상은 제6차 경제개발 5개년계획(87~91)에 담겨져 있던 대외협력부문계획에 의해 촉발되었다고 할 수 있다. 당시의 대외협력부문계획에는 세계경제환경의 변화, OECD 등과의 정책협조, EC 통합에의 대응, 개발도상국과의 경제협력, 대북방 경제교류, 미국 및 일본과의 통상협력 등에 관한 사항들이 포함되어 있었다. 따라서 이들에 관련된 여러 가지 통계와 간행물들이 출간되었는데, 그 대표적인 예는 다음과 같다. 당시 조사통계국에서는 ‘주요해외경제지표’를, 한국은행은 ‘세계 속의 한국경제’와 ‘주요국의 경제지표’ 및 ‘주간 내외경제’를, 한국개발연구원에서는 ‘세계경제동향 주요지표’를, 산업연구원에서는 ‘세계경제동향’과 ‘북방지역경제’를 각각 발간하기 시작하였다. 이 같은 국제통계자료 외에도 조사통계국에서는 주요 국제기구들, 즉 UN통계처, IMF, IBRD, GATT, ILO, FAO, OECD, UNDP, UNCTAD, ADB 등의 통계활동을 소개하는 ‘주요 국제기구의 통계활동’이란 자료집을 발간한 바 있다.

2) 통계행정체계의 정비

특정 국가의 통계시스템은 중앙통계기관의 역할과 각급 통계기관의 자율성 정도에 따라 크게 집중형과 분산형으로 나누어지는데, 그 중간 형태인 절충형을 채택하고 있는 국가들도 적지 않다. 분산형의 특성이 가미된 정도가 높은 국가일수록 각종 통계간의 연관성과 통계의 정확성, 효율성, 일치성 등을 보장하기 위하여 통계기준의 설정이나 종합조정 및 통계행정의 체제유지 기능을 담당하는 통계종합조정기관의 역할이 중요시된다.

Ⅴ. 결론

지금까지 살펴본 우리나라 통계기구의 발전 역사를 간략히 요약해 본다면, 해방이후 통계수요의 꾸준한 증가로 인하여, 비록 다소의 곡절이 있었던 시기도 있었지만, 통계를 생산·공급하는 정부의 통계기구는 계속 확대 발전해 오면서 오늘에 이르게 되었다. 또한 급증하는 통계수요에 대응하려다 보니 거의 대부분의 정부기관은 물론 공공행정과 비교적 밀접한 관련을 맺고 있는 민간기관들에게도 자연발생적으로 자체의 통계 부서가 만들어져 해당 분야의 통계를 생산해내는 분산형 통계시스템의 특징을 갖게 되었다고 할 수 있다.

이러한 통계기구의 발전과 더불어 통계관련 행정에 있어 하나의 중요한 축이라 할 수 있는 통계조사방법도 발전을 거듭해 왔다고 할 수 있다. 초기의 통계생산방법은 주로 인구총조사와 행정업무의 부산물인 행정통계, 보고통계 그리고 유의표본조사에 의한 통계가 주류를 이루다가, 1960년 이후로는 유의표본이 확률 표본 추출법으로 전환되기 시작했으며 행정통계와 보고통계의 많은 부분이 확률표본에 의한 표본조사로 전환되게 되었다. 각종의 총 조사도 10년 간격에서 매 5년 단위로 실시됨으로써 표본조사를 뒷받침하는 시대적 특징을 갖게 되었다고 하겠다.

이러한 발전에도 불구하고, 우리나라가 명실상부한 통계선진국의 대열에 진입하기 위해서는 최소한 다음의 몇 가지 사항들에 대해서는 체계적인 계획을 마련하여 실행시켜야 할 것이다.

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부록 1: 통계작성기관별 통계작성 현황

통계작성기관별 통계작성 현황

(단위: 개, 종)

구 분	작 성 기관별	작 성 통계수	종 류 별		작 성 방 법 별
			지정통계	일반통계	조사통계	보고통계	가공통계
계	389	1,016	95	921	367	586	63
◦ 정 부 기 관	308	833	79	754	244	541	48
- 중 앙 행 정 기 관	45	463	63	400	163	279	21
· 통 계 청	1	56	40	16	44	1	11
· 이 외 기 관	44	407	23	384	119	278	10
- 지 방 자 치 단 체	263	370	16	354	81	262	27
· 시 ･ 도	16	83	16	67	39	16	28
◦ 지 정 기 관	81	183	16	167	123	45	15
- 금 융 기 관	10	35	9	26	22	10	3
- 공 사 ･ 공 단	24	47	2	45	21	22	4
- 연 구 기 관	13	28	2	26	24	1	3
- 협 회 ･ 조 합	26	56	3	53	46	7	3
- 기 타 기 관	8	17	0	17	10	5	2

자료 : 통계청, ｢정부승인통계목록｣ 2006년 3월